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混改风云公众号第1756篇原创文章知风云：国有企业党组织对重大经营事项进行前置研究讨论是落实“两个一以贯之”要求，构建中国特色现代国有企业公司治理的重要环节。作者|知本咨询国企治理管控研究院 赵毓涵责编|亿亿 编辑|阿苓
在“两个一以贯之”要求落实的过程中，政策的导向要求决策事项更加细化，治理主体权责更加细分，程序更加科学规范。
为此，企业需要对政策和改革会议中的要求理解的更加全面，才能更加有效地落实党组织前置研究。
全国国有企业党的建设工作会议上明确提出：在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的“前置程序”，重大经营管理事项必须经过党组织研究讨论后，再由董事会和经理层作出决定。
我们可以看到决策程序中提出的程序，大家普遍存在三个疑惑：
第一：党组织研究讨论时前置程序，那么党支部具备前置权限吗？
第一：董事会、经理层都是前置讨论后的决策主体吗？
第三：前置研究程序是针对重大经营管理事项范围是什么？
在实践中，由于国有企业层级不同、组织形式不同等，导致很多企业在实施细节上存在误区，我们总结了三个区分，帮助企业在有效开展党组织前置研究讨论的过程中发挥把关作用。
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其实，我们不难发现，在很多政策中，将董事会、经理层决策重大问题的前置程序主体是党组织，而不单单是“党委（党组）”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》中规定，“机关党员100人以上的，设立党的基层委员会”。部分国有企业由于党员规模原因，仅具备设置党支部为内设机构的条件。在这种组织架构下，党委一般发挥领导作用，把方向、管大局、保落实。而党支部则发挥战斗堡垒作用，参与企业重大问题决策。那么对于设置党支部的企业而言，其党支部是否具备前置研究讨论的职责，是否必须由上级党委履行前置把关程序呢？首先，我们在关于国有企业规范党建工作的政策中，均用“党组织”一词来对来进行概念上的统称，表明对于企业而言，不管是“党委”或“党支部”，只要是企业层级中最高的党组织形式，则对重大问题可以履行前置研究讨论程序。其次，在实践过程中，《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》及浙江省、北京市、银川市等省市地区发布的《国有企业党支部（党总支）参与重大问题决策工作指引》等政策中，均明确规定：具有人财物重大事项决策权且不设党委的独立法人企业党支部(党总支)可以通过集体研究把关和多种方式参与重大问题决策。图片
那么企业可以通过两个是否判断党组织是否具备开展前置研究讨论权限，第一，党组织是否具备独立的人财物决策权；第二，党员领导人员“双向进入交叉任职”情况下，董事长需要担任党支部书记或由上级领导人员兼任。二者必须同时满足，则该党组织具备集体开展研究把关权限，如果二者中有一项不满足，则本级党组织需要履行沟通程序，参与讨论，需要上级具备决策权限的党组织进行把关审核。图片
从政策角度出发，国有企业重大经营管理事项在前置研究研究讨论后，需要由董事会或者经理层作出决定。那么，党委前置研究讨论后，决策主体到底应该是谁。我们先来告诉大家答案，决策主体一定不是党委会，党委会只针对重大经营事项进行讨论，最终的决策主体一定是公司内部发挥“作决策”的治理主体，包含董事会/执行董事或经理层，我们需要根据事项的权限范围和内部程序进行分类讨论。1、第一种情况：董事会/执行董事对于大部分公司治理结构健全的国有企业，建立了完备的“三会一层”，具备董事会且董事会是其最高的决策机构。如果某一个事项的权限范围归属于董事会，则在这种情况下，党委前置研究讨论重大经营事项后，理应由董事会作为决策主体，履行对重大经营事项的决策权。这种情况是现代企业治理中最常见的一种形式。同时，对于规模较小且不设立董事会的情况下，按照新《公司法》要求，“规模较小或者股东人数较少的有限责任公司，可以不设董事会，设一名董事，行使本法规定的董事会的职权。”由此可知，执行董事的法律地位与董事会相同，对股东会负责。在这种情况下，党委前置研究讨论重大经营事项后，理应由执行董事（具备和董事会相同法律效力的主体）作为决策主体，履行对重大经营事项的决策权。在实践过程中，执行董事既兼任党委书记，又兼任总经理的情况下，可以将对经理层成员经营业绩考核提出建议、召集股东会、制订公司的年度财务预决算方案等非“重大事项”权责事项赋予执行董事，而适当将日常经营管理事项外的权限适当上移至股东会，从而实现有效制衡。2、第二种情况：经理层很多企业通过“前置不授权，授权不前置”原则，理解为经理层权限都是来自董事会授权，如果该事项由董事会授权了，说明这件事情是非重大经营事项，则无需经过党委前置研究，其实，这个理解不尽然。首先，经理层是生产经营的主体，其权限不仅仅只来自于董事会授权，还来自于公司章程/公司法规定。在企业现代企业制度健全，董事会行权能力完备的情况下，如果公司章程中规定了经理层享有部分重大经营事项的权限，则党委前置研究讨论后，该事项应由经理层作决策。其次，对于很多企业集团，具备很多非法人主体单位，通过下设分公司的形式开展市场化业务。分公司是总公司的分支机构，在总公司的授权范围内开展工作。其公司治理逻辑和现代企业制度是不同的，其不存在董事会，但是拥有完整的党组织机构，每个企业都配备健全的经理层成员治理主体，仅有党组织和经理层两元治理架构。在这种情况下，除了党组织，经理层办公会就是其最高的决策机构。那么由此可知，党委前置研究讨论重大经营事项后，应由经理层作为决策主体，履行对重大经营事项的决策权。图片
一要区分“重大”事项与“非重大”事项。我们可以看到，无论是重大问题还是重大经营管理事项，前提都是“重大”，不同企业有不同的标准，可由企业自行研究决定，并定期动态调整。一般可以按照金额和事项进行分类。例如战略规划、公司章程及重要制度的制订和修订、内部管理机构设立、经营投资方案等事项均为重大事项。同时，细分来看，事项需要更加细化，对有关额度、分类标准等进行量化，例如境内单项投资额超过1亿元的项目需要由党委前置研究讨论，而投资额在5000万-1亿元的项目授权董事会直接进行决策；小于5000万元的项目授权经理层进行决策。二要区分“三重一大”事项与“重大经营事项”。“三重一大”事项指的是重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作，这是企业决策中必须经党委会、董事会或经理层集体讨论并做出决定的制度。具体来说，它关注的是企业决策中关于核心发展的关键节点，如重大战略决策、高层管理人员的任免、对企业发展有重大影响的项目安排以及涉及大量资金运作的决策。而重大经营事项则更侧重于企业的日常经营和管理活动，包括企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题等。三要区分“决定”事项与“研究”事项。党委决定的事项主要是党内的重要事项，包括与党建相关的各个方面，如贯彻中央决策部署的重大决策、党的政治建设、思想建设等党建工作，以及党管干部等事项，如领导人员队伍选拔任用的重要事项等，充分体现党对企业的全面领导。党委研究讨论的事项主要是针对重大经营管理事项，需要从政治方向、政策原则、决策程序等方面进行把关，确保符合党的路线方针政策和国家的战略部署即可，确保决策的科学性和合规性。针对具体内容，企业可以参考各地国资委出台的《国有企业党委前置研究讨论重大事项清单及程序示范文本（试行）》中对于重大经营管理事项的划分，结合实际情况，对研究讨论的重大事项进行具体化、明确化，并对有关金额、分类标准等予以量化，动态优化前置清单，避免“上下一般粗”的现象。图片
例如，企业一般可以对投资管理、财务管理、资产管理、采购管理、融资管理等可以量化细分的事项，进行汇总盘点，由相关部门汇总企业某一时间段具体的投资金额、采购金额等金额明细，由大到小进行排序；同时，结合集团管控授权程度，按一定比例进行划分，有效区分重大经营事项的边界范围。对于重大经营管理事项而言，需要党组织进行前置研究，对应决策主体进行决策；对于一般事项，可以由董事会或董事会授权总经理办公会进行决策；对于三重一大事项，需要由党委会、董事会或经理层成员集体讨论研究，对应决策主体进行决策；党委决定事项，则直接由党委会进行决策即可。国有企业开展党组织前置研究讨论，是在坚持和加强党的全面领导、完善中国特色现代企业制度的大背景下，推动党的建设与公司治理深度融合的重要举措。本文针对国有企业在开展党组织前置研究讨论的主体、决策对象、事项进行有效区分，助推企业公司治理结构更加完善，确保党组织前置研究讨论的科学性和有效性！图片
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